Adroddiad ar reoleiddio ymgyrchwyr yn y refferendwm ar aelodaeth y DU o'r Undeb Ewropeaidd a gynhaliwyd ar 23 Mehefin 2016

Canolbwyntiodd ein hadroddiad cyntaf ar refferendwm yr UE, a gyhoeddwyd ym mis Medi 20161 , ar y broses o weinyddu'r refferendwm, gan gynnwys profiad pleidleiswyr ac ymgyrchwyr, rheoli a chynnal y bleidlais, rheoleiddio ymgyrchwyr yn y refferendwm a rhoi gwybodaeth i bleidleiswyr. 

Mae'r ail adroddiad hwn yn cynnwys gwybodaeth am y defnydd o'n pwerau ymchwilio a sancsiynu ac yn dadansoddi cyllid a gwariant y bobl a'r sefydliadau hynny a gofrestrodd i ymgyrchu. Lle bo'n briodol, gwnawn argymhellion er mwyn llywio'r gwaith o reoleiddio refferenda yn y dyfodol yn seiliedig ar y wybodaeth yr oedd angen i ymgyrchwyr ei chyflwyno yn eu ffurflenni gwariant a rhoddion2 .

Ar ôl refferendwm yr UE, bu'n ofynnol i ymgyrchwyr cofrestredig gyflwyno ffurflen gwariant a rhoddion ymgyrchu i'r Comisiwn. Roedd y ffurflenni'n cynnwys manylion gwariant yr ymgyrchwyr ar ymgyrchu yn y refferendwm ynghyd â'r holl roddion a benthyciadau a dderbyniwyd ganddynt a oedd dros £7,500. Roedd hefyd yn ofynnol i ymgyrchwyr ddarparu cyfanswm ffigur unrhyw roddion a benthyciadau a oedd rhwng £500 a £7,500. Ni chafodd unrhyw beth a oedd yn £500 neu lai ei gyfrif yn rhodd nac yn fenthyciad at ddiben rheolau'r refferendwm.

Gofynnwyd i ymgyrchwyr a oedd yn bleidiau gwleidyddol cofrestredig roi manylion yr hyn a wariwyd ganddynt ar ymgyrchu yn y refferendwm. Fodd bynnag, nid oedd yn ofynnol iddynt nodi rhoddion na benthyciadau tuag at y gwariant hwnnw yn ystod neu ar ôl y refferendwm (oni bai eu bod yn bleidiau llai). Mae'r rheolau rheoleiddiol ar bleidiau gwleidyddol yn sicrhau y rheolir ffynonellau cyllid a'u bod yn dryloyw3 .

Daw'r data yn yr adroddiad hwn o'r ffurflenni statudol a gyflwynwyd gan ymgyrchwyr ar 23 Medi 2016 a 23 Rhagfyr 2016. Bydd unrhyw newidiadau yn y data ar gyllid ymgyrchu sy'n deillio o'n gwaith parhaus ar gydymffurfiaeth ar gael ar ein gwefan. 

Yn gryno:

• Cofrestrodd 123 o ymgyrchwyr â'r Comisiwn o 1 Chwefror 2016 - nododd 63 eu bod o blaid 'Aros' ac roedd 60 o blaid 'Gadael'. Rhydd Atodiad 1 restr o'r ymgyrchwyr a gofrestrodd ar gyfer pob canlyniad.
• Nododd ymgyrchwyr cofrestredig eu bod wedi gwario cyfanswm o £32,642,158 yn ymgyrchu yn refferendwm yr UE a nodwyd eu bod wedi derbyn gwerth £30,714,106 mewn rhoddion a £6,071,940 o fenthyciadau.
• Nododd ymgyrchwyr a gofrestrodd i ymgyrchu dros aros yn yr UE eu bod wedi gwario £19,309,588.
• Nododd ymgyrchwyr a gofrestrodd i ymgyrchu dros adael yr UE eu bod wedi gwario £13,332,569.
• Nododd y ddau ymgyrchydd arweiniol dynodedig eu bod wedi gwario cyfanswm o £13,510,049 - nododd The In Campaign Ltd ei fod wedi gwario £6,767,584; a nododd Vote Leave Ltd ei fod wedi gwario £6,742,466.
• Nododd y pleidiau gwleidyddol a gofrestrodd i ymgyrchu yn refferendwm yr UE eu bod wedi gwario £9,030,300.
• Nododd 58 o ymgyrchwyr cofrestredig eraill eu bod wedi gwario £10,101,8094 .
• O'r cyfanswm rhoddion a gofnodwyd, sef £30,714,106, mae'r rhoddion a gofnodwyd i'r sawl a gofrestrodd i ymgyrchu dros y canlyniad 'Gadael' yn £15,854,432 ac ar gyfer y canlyniad 'Aros' mae'n £14,859,673; mae hyn yn 52% ac yn 48% o gyfanswm y rhoddion a gofnodwyd yn y drefn honno.

Ceir rhagor o wybodaeth am gyllid a gwariant yr ymgyrchwyr cofrestredig yn refferendwm yr UE ar ein gwefan5 . Mae ein gwefan hefyd yn cynnwys siartiau sy'n galluogi defnyddwyr i ddadansoddi'r data6 .

Nod ein gweithgarwch rheoleiddio yn ystod ymgyrch y refferendwm oedd atal unrhyw achos o dorri'r rheolau ar wariant yn ystod yr ymgyrch. Er mwyn gwneud hyn defnyddiwyd amrywiaeth o adnoddau rheoleiddio, gan gynnwys darparu gwasanaeth cynghori i ymgyrchwyr a'r cyhoedd, yn ogystal â monitro'r ymgyrchoedd er mwyn nodi gweithgarwch a allai dorri'r rheolau ac ymwneud ag ef. 

Lle bo'n briodol, yn gymesur ac yn angenrheidiol, gwnaethom gymryd camau rheoleiddio neu orfodi, gan gynnwys ymchwiliadau a arweiniodd at sancsiynau. Rhoddir rhagor o fanylion ym Mhennod 2. Rydym yn hyderus bod ein gweithgarwch rheoleiddio yn ystod yr ymgyrch wedi atal achosion difrifol o dorri'r rheolau. Fodd bynnag, rydym yn ystyried nifer o faterion o dan ein Polisi Gorfodi7 yn dilyn arolygiad cychwynnol o'r ffurflenni gwariant a rhoddion a gyflwynwyd gan ymgyrchwyr. 

Fel digwyddodd mewn refferenda blaenorol a gynhaliwyd o dan Ddeddf Pleidiau Gwleidyddol, Etholiadau a Refferenda 2000, cafodd nifer o newidiadau a gwelliannau eu gwneud i'r rheolaethau rheoleiddiol yn benodol ar gyfer refferendwm yr UE. Cafodd y newidiadau hyn eu gwneud gan Senedd y DU o dan Ddeddf benodol Refferendwm yr UE 2016 ac isddeddfwriaeth gysylltiedig, yn hytrach na diweddaru'r rheolau safonol ar gyfer refferenda a amlinellwyd yn Neddf 2000. Mae hyn yn golygu na fydd y newidiadau hynny'n gymwys i refferenda yn y dyfodol, oni bai eu bod unwaith eto yn cael eu cynnwys mewn deddfwriaeth benodol ar refferendwm. 

Yn gyffredinol, gweithiodd y rheolaethau ariannol a roddwyd ar waith yn refferendwm yr UE yn dda a gwellwyd ar y rheolau a oedd yn gymwys mewn refferenda blaenorol. Fodd bynnag, gwnaethom nifer o argymhellion y bwriadwyd iddynt wella'r gwaith rheoleiddio a lleihau'r baich ar ymgyrchwyr mewn refferenda yn y dyfodol yn ein hadroddiad cyntaf a gyhoeddwyd ym mis Medi 2016.

Rydym wedi nodi rhagor o wersi i'w dysgu o'r wybodaeth y bu'n ofynnol i ymgyrchwyr ei rhoi yn eu ffurflenni gwariant a rhoddion er mwyn mireinio ymhellach y fframwaith cyfreithiol mewn perthynas â chyllid a gwariant ymgyrchoedd a rhoi gwybod am hynny. Yn eu plith mae argymhellion pwysig i gynyddu tryloywder yn y misoedd hynny cyn y refferendwm drwy nodi y dylid rhoi proses adrodd cyn y bleidlais ar waith ar gyfer pob refferendwm a gynhelir yn y DU yn y dyfodol, a helpu i sicrhau uniondeb ac effeithiolrwydd rheolau gwariant y refferendwm drwy egluro'r rheolau sy'n gymwys pan fo ymgyrchwyr yn mynd i wariant ar y cyd. Mae ein gweithgarch cydymffurfiaeth
yn mynd rhagddo, a gallai gynnwys gwersi i’w dysgu ar gyfer rheoleiddio ariannol yn y dyfodol.

Rydym hefyd wedi ailddatgan nifer o'n hargymhellion blaenorol. Mae'r rhain yn cynnwys nodi y dylai'r cyfyngiadau statudol ar gyhoeddi deunydd hyrwyddo gan Lywodraethau a chyrff cyhoeddus eraill gael eu hailddrafftio'n sylweddol cyn unrhyw refferendwm arall, ac y dylai costau staff sy'n gysylltiedig ag ymgyrch gael eu cynnwys yn y terfynau ar wariant ymgyrchu pleidiau gwleidyddol mewn etholiad neu refferendwm.

Isod ceir trosolwg o'r holl argymhellion a wneir yn yr adroddiad hwn, sy'n adeiladu ar y 15 o argymhellion a wnaed yn ein hadroddiad cyntaf (caiff y rhain eu hailadrodd yma hefyd, yn atodiad 2). Lle bo'n briodol, argymhellwn y dylai rhai newidiadau gael eu hymgorffori yn Neddf 2000 fel eu bod yn gymwys i bob refferendwm a gynhelir yn y dyfodol.

Argymhelliad 1: Dylai rheolaethau ar fenthyciadau gael eu hymgorffori yn Neddf 2000.

The absence of loan controls in the PPERA referendum rules is a significant gap in the regulation of referendums. The UK Government should bring forward the relevant secondary legislation to introduce loan controls at all future referendums held under the PPERA framework.

Argymhelliad 2: Dylai'r unigolion a'r cyrff hynny sy'n gymwys i gofrestru ac ymgyrchu ar gyfer refferendwm fod yr un peth â'r ymgyrchwyr cymwys hynny nad ydynt yn bleidiau mewn etholiadau. Dylid ystyried gallu ymgyrchwyr cymwys ychwanegol i roi a benthyg i ymgyrchwyr refferendwm arall.

The list of individuals and bodies eligible to register as a referendum campaigner should be realigned with the list of eligible registered non-party campaigners under PPERA.

The ability of the additional eligible campaigners to donate and lend to other referendum campaigners should also be considered. It will be important that any changes to the categories of permissible donors and lenders are clearly defined, particularly in relation to political parties that register to campaign at a referendum.

Argymhelliad 3: Dylai Llywodraeth a Senedd y DU ailystyried y rheolaethau ar gadarnhau a yw cwmni yn rhoddwr a ganiateir.

In light of the fact that the PPERA permissibility controls on companies do not fully reflect the recommendations from the Committee on Standards in Public Life, and the implications of the current company permissibility test highlighted by our investigations, the Government and, in due course, Parliament should re-visit the issue of the permissibility controls on companies to ensure that they meet the underlying policy intention of preventing donations and loans from foreign companies.

Argymhelliad 4: Dylai gallu'r Comisiwn i dalu'r grant ymgyrchydd arweiniol mewn rhandaliadau gael ei ymgorffori yn Neddf 2000.

Er mwyn gwarchod arian cyhoeddus a sicrhau bod y grant yn cael ei weinyddu'n effeithlon, dylai gallu'r Comisiwn i dalu'r grant sydd ar gael i ymgyrchwyr arweiniol mewn rhandaliadau gael ei ymgorffori yn Neddf 2000 fel ei fod yn gymwys i bob refferendwm a gynhelir yn y dyfodol.

Argymhelliad 5: Dylai Llywodraeth a Senedd y DU ystyried y dystiolaeth o refferendwm yr UE wrth ystyried a yw terfynau gwario Deddf 2000 yn dal i fod yn briodol. 

Nid oes gan y Comisiwn rôl statudol benodol o ran cynghori ar derfynau gwario mewn refferenda a gynhelir yn y DU o dan Ddeddf 2000. Serch hynny, mae'n bwysig bod Llywodraeth a Senedd y DU yn ystyried y dystiolaeth o refferendwm yr UE wrth ystyried a yw terfynau gwario refferendwm Deddf 2000, gan gynnwys y trothwy cofrestru, yn dal i fod yn briodol yng nghyd-destun unrhyw refferendwm a gynhelir yn y DU yn y dyfodol. 

Argymhelliad 6: Dylai costau staff sy'n gysylltiedig ag ymgyrch gael eu cynnwys yn y terfynau ar wariant ymgyrchu pleidiau gwleidyddol mewn etholiad neu refferendwm. 

Er mwyn sicrhau cysondeb rhwng y rheolaethau ar ymgyrchwyr refferendwm, staff ymgyrchu pleidiau, ymgeiswyr ac ymgyrchwyr nad ydynt yn bleidiau, yn ogystal â chau bwlch mewn rhan fawr o wariant ymgyrchu mewn etholiadau a refferenda, dylai costau staff sy'n gysylltiedig ag ymgyrch gael eu cynnwys yn y terfynau ar wariant ymgyrchu pleidiau gwleidyddol mewn etholiad a refferendwm. 

Argymhelliad 7: Dylai rheolaethau ar wariant ar y cyd gael eu hymgorffori yn Neddf 2000. 

Er mwyn helpu i sicrhau uniondeb ac effeithiolrwydd y rheolau ar wariant mewn refferendwm, dylai rheolaethau priodol gael eu hymgorffori yn Neddf 2000 er mwyn rheoleiddio ymgyrchwyr sy'n mynd i wariant ar y cyd fel eu bod yn gymwys i bob refferendwm a gynhelir yn y dyfodol. Er mwyn gwella tryloywder a gorfodadwyedd, dylai'r rheolaethau gynnwys gofyniad i ymgyrchwyr gynnwys enwau'r rheini y gwnaethant weithio gyda nhw a faint y gwnaeth pob un ohonynt ei wario yn eu ffurflen gwariant ar ôl y refferendwm.

Er mwyn lleihau cymhlethdod a galluogi'r Comisiwn i roi cyngor ac arweiniad cliriach i ymgyrchwyr, dylai Llywodraeth a Senedd y DU egluro beth sy'n gyfystyr â gwariant ar y cyd at ddibenion rheoleiddio gwariant mewn ymgyrch refferendwm. Dylai hyn gynnwys y canlynol yn benodol:

• Gwneud yn glir beth yw cwmpas y term cyfreithiol 'cynllun neu drefniant arall'
• Diffinio beth a olygir gan y ffaith mai 'gan neu ar ran' y rheini sydd ynghlwm wrth y gwariant ar y cyd y mae'n rhaid mynd i dreuliau refferendwm
• Ystyried a ddylai'r rheolau ar wariant ar y cyd ei gwneud yn benodol ofynnol i bob un sydd dan sylw fynd i dreuliau refferendwm a reoleiddir ai peidio.

Yn ogystal â'r eglurhad uchod, pan gaiff y rheolaethau ar wariant ar y cyd eu hymgorffori yn Neddf 2000, dylai'r Comisiwn gael y pŵer i Lunio Cod Statudol er mwyn ein galluogi i egluro unrhyw faterion pellach a all godi yn y dyfodol. 

Argymhelliad 8: Dylai lefel briodol o wybodaeth argraffnod fod yn ofynnol ar ddeunydd ymgyrchu refferendwm ar-lein ac electronig. 

Er mwyn sicrhau bod pleidleiswyr yn gwbl glir ynghylch pwy yw'r ymgyrchwyr dan sylw, dylai lefel briodol o wybodaeth argraffnod fod yn ofynnol ar ddeunydd ymgyrchu refferendwm ar-lein ac electronig. Fodd bynnag, cyn cyflwyno'r fath ofynion, dylai Llywodraeth a Senedd y DU ystyried yn ofalus y gwersi a ddysgwyd o ddrafftio'r rheolau argraffnod yn Neddf Refferendwm Annibyniaeth yr Alban 2013 a'u rhoi ar waith. Byddem yn croesawu'r cyfle i weithio gyda'r Llywodraeth ar hyn. 

Argymhelliad 9: Dylai gofynion adrodd cyn y bleidlais gael eu hymgorffori yn Neddf 2000 fel eu bod yn gymwys i bob refferendwm a gynhelir yn y dyfodol.

Er mwyn cynyddu tryloywder yn y misoedd cyn y refferendwm a helpu i annog ymgyrchwyr i sicrhau eu bod ond yn derbyn rhoddion gan ffynonellau a ganiateir, dylai gofynion adrodd cyn y bleidlais gael eu hymgorffori yn Neddf 2000 fel eu bod yn gymwys i bob refferendwm a gynhelir yn y dyfodol.

Os caiff deddfwriaeth y refferendwm ei phasio ond nad yw'n dod i rym yn syth, dylai'r ddeddfwriaeth alluogi'r gofyniad adrodd cyn y bleidlais i ddechrau cyn gynted â phosibl. 

Argymhelliad 10: Dylai ond bod yn ofynnol i ymgyrchwyr sy'n gwario lefelau isel gyflwyno 'ffurflen dim' neu ddatgan swm eu gwariant os yw o dan y trothwy cofrestru.

Er mwyn taro cydbwysedd priodol rhwng lleihau'r beichiau gweinyddol ar ymgyrchwyr a gofrestrodd ond a wariodd lefelau isel yn unig, a sicrhau tryloywder o ran gwariant ymgyrch: 

• Dylai'r gofynion i ymgyrchwyr cofrestredig gyflwyno 'ffurflen dim' neu ddatganiad eu bod wedi gwario llai na'r trothwy cofrestru perthnasol, yn hytrach na chwblhau ffurflen gwariant lawn, gael eu hymgorffori yn Neddf 2000 fel eu bod yn gymwys i bob refferendwm a gynhelir yn y dyfodol. 
• Pan fo ymgyrchydd yn cyflwyno datganiad ei fod wedi gwario llai na'r trothwy cofrestru perthnasol, dylai fod yn ofynnol iddo gofnodi cyfanswm y gwariant a reoleiddir.

Argymhelliad 11: Dylai fod yn ofynnol i ymgyrchwyr gynnwys rhestr o wybodaeth ar gyfer gwariant cyn cofrestru yn eu ffurflen. 

Er mwyn gwella tryloywder a lleihau'r cymhelliant posibl i oedi cofrestru, dylai fod yn ofynnol i ymgyrchwyr cofrestredig sy'n cyflwyno ffurflen gwariant lawn gynnwys rhestr o wybodaeth ar gyfer unrhyw wariant a reoleiddir, gan gynnwys gwariant cyn i ymgyrchydd gofrestru â'r Comisiwn.

Argymhelliad 12: Dylai'r gofynion o ran datganiad ffurflen yn Neddf Refferendwm yr UE 2015 gael eu hymgorffori yn Neddf 2000.

Er mwyn galluogi ymgyrchwyr i lofnodi'r datganiad ffurflen yn gywir pan fyddant wedi derbyn rhodd nas caniateir, dylai'r gofynion o ran datganiad ffurflen yn Neddf Refferendwm yr UE 2015 gael eu hymgorffori yn Neddf 2000 fel eu bod yn gymwys i bob refferendwm a gynhelir yn y dyfodol. 

Argymhelliad 13: Dylai terfyn presennol y Comisiwn o ran dirwy gael ei adolygu a'i gynyddu.

Er mwyn sicrhau bod ein sancsiynau'n ddigon cryf i atal diffyg cydymffurfiaeth, dylai'r terfyn o £20,000 gael ei adolygu a'i gynyddu i lefel a fyddai'n rhwystr addas, gan adlewyrchu lefel y dirwyon sydd ar gael i reoleiddwyr statudol cymesur eraill, a'r gyfundrefn rheoleiddio ariannol.